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浅谈中国社会保险制度的沿革

2021-12-22 14:43:28
要谈社会保险,首先让我们一起认识社会保险的作用和意义。笔者认为社会保险的作用和意义主要体现在以下四个方面:
第一,社会保险能发挥社会稳定器的作用。社会成员的老、弱、病、残、孕以及丧失劳动能力,在任何时代和任何社会制度下都无法避免的客观现象。社会保险就是当社会成员遇到这种情况时给予适当的补偿以保障其基本生活水平,从而防止不安定因素的出现;
第二,社会保险有利于保证社会劳动力再生产顺利进行。劳动者在劳动过程中必然会遇到各种意外事件,造成劳动力再生产过程的停顿。而社会保险就是劳动者在遇到上述风险事故时给予必要的经济补偿和生活保障,使劳动力得以恢复;
第三,社会保险有利于实现社会公平。由于人们在文化水平、劳动能力等方面的差异,就会造成收入上的差距。社会保险可以通过强制征收保险费,聚集成保险基金,对收入较低或失去收入来源的劳动者给予补助,提高其生活水平,在一定程度上实现社会的公平分配;
第四,社会保险有利于推动社会进步。保险具有互助性的特点,社会保险更能体现出互助合作、同舟共济的精神。
我国的社会保障制度,可以追溯的时期大致分为三个阶段即:古代、近代和当代这三个阶段。
在古代,中国封建社会时期,当时自给自足的小农经济占整个市场的主导地位。到了封建社会后期,部分地区出现了手工业的萌芽,一些大的大地主、官僚资本开办了一些轻工业作坊,进行加工生产,但雇工能得到的劳动报酬微乎其微,社会保障根本没有系统性,当时的社会保障主要体现在以下三方面:
仓促后备。平时建立谷物积蓄,以备灾荒赈济灾民;
以工代赈。是指国家建设基础设施工程,受赈济者参加工程建设获得劳务报酬,以此取得直接救济的一种扶持政策;
民办的慈善事业。比如宋代范仲淹举办的义田;朱熹的社仓;清末熊希龄举办的慈幼局等。
这些社会保障在有限的范围内发挥了积极的作用。但是,没有法律制度的规定和约束。因此,是非固定性非经常性的措施。这三种形式,主要以社会救助为基础,在一定程度上承担了社会保障功能。
在近代,我们国家经历了军阀混战和抗日战争以及解放战争,长期的战争,致使国民经济非常落后。国民政府统治时期,政府官员贪赃枉法导致通货膨胀,人民群众生活一直处于在动荡、贫苦不堪的水深火热之中。虽然国民党政府曾数次提出创办劳动保险,并公布过《暂行工厂通则》后改为《工厂条例》,后改为《监察工厂条例》。但由于军阀割据,政局不稳,政令不畅,各地均未能认真执行。
同一时期,中国共产党中华苏维埃政府在1931年,中华苏维埃共和国的行政区域内颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》,成为中国历史上第一部维护工人阶级利益的劳动立法。《中华苏维埃共和国宪法大纲》同时规定了八小时制的工作制度。
抗日战争时期,中国共产党领导下的陕甘宁边区,制定了《陕甘宁边区劳动条例》。晋察冀根据地制定了《边区政府工作人员伤亡褒恤条例》。1948年12月,新中国解放前,东北解放区颁布实行了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》。并于1949年7月扩大到东北解放区所有公营企业。这是人民政权第一个统一制度、统一管理的劳动保险制度。
至此,我国工人阶级的劳动保险制度模式基本形成。
在当代,我国社会保险制度基本经历了以下三个阶段的发展,即初建、倒退和改革三个阶段。
一、初建阶段,自新中国成立到1966年止。
这段时间,我国在全国范围内实行平均主义,基本消除了表面上的贫富分化,社会结构呈现两个阶级即工人阶级和农民阶级,一个阶层即知识分子阶层。政治体系基本上照搬苏联模式。初建时期的社会保险保障体系基本上以两个主体和三项补充为根本。两个主体:1、企业职工的劳动保险;2、国家机关、事业单位的社会保障。三项补充是:1、农村社队集体保障;2、社会救济;3、对革命军人的优待和抚恤。
政务院于1951年颁布了适用于国营、公私合营、私营企业和合作社的全国统一的《中华人民共和国劳动保险条例》。具体规定了职工在疾病、伤残、死亡、生育及年老后获得必要物质帮助的办法,同时规定职工供养直系亲属,可以享受一定的保险待遇。这是新中国第一部全国统一的社会保险保障法规。
1951年颁布实施的企业职工劳动保险的主要运营方式是:企业职工保险经费从企业收益中直接提取,自行组织实施,封闭式运营。当企业收益不足以支撑单位保障时,由国家财政通过补贴的方式来给予最后保证。由于保险保障体系的运行和管理,福利补贴都需企业支出,归企业所有。多年后,最终形成了企业、政府负担越来越严重的尴尬局面。
同一时期,我国在1950制定发布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》,1952年制定发布了《关于人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》、《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》,以及1955年颁布实施的《关于女工生育假期的通知》等,对国家机关、事业单位工作人员的保险做了较为详尽的规定。国家机关、事业单位的社会保险保障,是由国家机关、事业单位单独制定政策,独立管理,与企业保险保障运营方式不同,运营相对较好。
同期的农村集体保险保障,是由农村集体以社队为单位,通过社队集体统一核算中的统一提留作为保险保障基金,保障内容主要包括:合作医疗、五保户供养及其他福利。
50年代初期,社会保险保障中的社会救济和社会福利,主要的服务对象是:城市贫民、失业人员、无业游民、孤老残幼、国民党散兵游勇、农村饥饿乞讨的灾民和难民。主要任务是帮助他们解决吃、穿、住等问题,进一步帮助他们安家落户,创造就业条件,担负部分对象教育改造任务。到了50年代中后期,社会救济对象又增加了:年老体弱的摊贩、人力三轮车工人、失业雇员、家庭困难户、犯罪分子家属等群体。主要是帮助他们进行生产自救、群众互助、辅之与政府必要的救济。
对革命军人的优待抚恤,从第二次国内革命战争时期,中华全国苏维埃代表大会颁布了《中国工农红军优待条例》时起,就初步建立了对军人的社会保障制度。建国后,军人的社会保障制度不断得到健全和发展,如《中华人民共和国兵役法》、《关于军队干部离、退休的暂行规定》以及《军人抚恤优待条例》等,逐步完善和加强对革命军人的优待和抚恤。
至此,在建国初期,一部与计划经济相配套的覆盖企业职工、政府机关及企事业单位工作人员、农村集体成员、社会救济和社会福利以及革命军人优待抚恤等保障范围内的一套完整的社会福利体系初步形成。
二、倒退阶段,从1966年到1976年止。
由于文化大革命期间,各级工会组织遭到严重冲击,致使瘫痪,劳动保障领导机关的功能无法履行,社会保险保障体系出现了裁撤、取消现象,整个体系无法运行,直接导致了社会保险保障体系的倒退。
三、改革阶段,从20世纪80年代中期至今。
这段时期,我国由计划经济向市场经济发生转化,市场经济下企业主体开始发育。社会发展呈现出去‘总体化’的形态,越来越多的社会组织开始发展,同时社会各个层面对社会保险保障的需求呼声越来越高。
社会保险保障体系改革势在必行。
准备阶段(1978-1985)
1978年3月5日,五届人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》修正案。1982年,五届人大五次会议通过的新的《中华人民共和国宪法》修正案,均对劳动者休息、休养、国家机关企事业单位职工的退休保障、公民的养老、疾病或丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利,同时在公民教育、妇女权益等方面均做了较为详细的相关规定。
国家重设民政部,主管全国社会救济、社会福利、优抚安置等事务。劳动部部分工作开始恢复。
缓慢生长阶段(1986-1993)
1986年4月12日,六届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》中提出了社会保障概念。并且单独设章阐述了社会保障的改革和社会化问题。社会保障作为计划经济时代国家负责、单位包办保障制的对立物,被正式列入国家发展计划。
1986年7月12日,国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,规定劳动合同制工人的养老保险费由企业和工人本人分担缴纳。其中,企业缴纳数额为劳动合同制工人工资总额的15%,工人缴纳数额不超过本人工资的3%。这实质上明确规定了用劳动合同制取代了计划经济时代的‘铁饭碗’。同时规定,合同制工人的退休养老实行社会统筹,并由企业和个人分担缴纳保险费。
1986年11月10日,劳动人事部颁布《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》,强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金,这实质上意味着国家在承认经济结构多元条件下,对劳动者社会保障权益的维护。
农村扶贫开发加强。国家开始在农村推进中央政府主导下的全方位多层次的扶贫任务,通过兴办经济实体、继续帮助培训等方式,帮助农村脱贫致富。
这一阶段的目标和重点是:在城市为国有企业改革配套;在农村为缓解贫困地区的脱贫致富工作。为社会保险保障体系改革夯实基础。
急剧变革阶段(1993-1998)
1993年11月14日,党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为主要标志,社会保障制度被正式确认为市场经济正常运转的体制之一。社会保障被确定为市场经济经济体系的五大支柱之一,同时《决定》规定,社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障、社会统筹和个人账户相结合的机制,全面推动社会保险保障体系的运行。
关于养老保险。1995年,国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度模式。
关于医疗保险。1994年,国务院发出《关于江苏省镇江市、江西省九江市职工医疗保障制度改革试点方案的批复》。确定了医疗保险改革试验方案,称为两江试点。
关于住房保障。1994年7月18日,国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,同年11月23日,财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行颁发《建立住房公积金制度的暂行规定》。
关于农村保障。1994年1月23日,国务院颁布《农村五保供养条例》,农村五保供养工作走向规范化。同年4月15日,国务院还发布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》。为农村脱贫致富工作提供了纲领性指引。
这一阶段的社会保险保障改革,随着市场经济改革步伐的加快而加快,体现了为市场经济改革服务的特色。改革的重点领域是养老保险改革和医疗保险改革。改革的进程出现了急剧性,一方面推进社会保险保障制度的改革,另一方面,也因效率过于优先和强调个人责任,引发了一些矛盾和争义,但总体向好。
全面建设阶段(1998-2010)
1998年3月,新一届中央政府在保留民政部的同时,新组建了劳动与社会保障部,统一了社会保险的管理体制,由此,劳动与社会保障部统管全国劳动和社会保险工作。民政部管社会救助、社会福利、优抚安置工作。
养老保险行业统筹被取消。原来电力、煤炭、水利、交通行业统筹,条块分割现象得以纠正。
同时确立了两个保障和三条保障线。两个保障:是指确保国有企业下岗职工基本生活费、确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。三条保障线是指:国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度的三条保障线。
社会保障体系从此全面走向社会化与去单位化,建立独立于企事业单位之外的社会保障体系。筹资渠道多元化、管理服务社会化,成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标。
相关配套制度和规定相继出台。
城镇职工医疗保险方面。1998年12月,国务院下发《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》,从此以后,职工医疗费用由国家和单位包揽,转向国家、单位和个人共同负担,有了稳定的筹资机制和来源,并有效控制了医疗费用的过快增长。
农村保障方面。2003年11月18日,民政部、卫生部、财政部发出《关于农村实施医疗救助的意见》,中央财政积极全面推进农村新型合作医疗试点。2006年1月21日,国务院颁布《农村五保供养工作条例》。使农村五保制度实现了由农民供养到财政供养的重要转变。
2005年12月,国务院印发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,提出要尽快提高统筹层次,实现省级统筹,为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。
2007年7月,国务院正式开展城镇居民医疗保险试点,88个城市被列入试点范围。
2009年9月1日,国务院决定开展新型农村社会养老保险试点。新型农村社会养老保险试点首批覆盖全国超过10%的县(市、区、旗)。
到2011年新农保、城镇居民保险,基本实现制度全覆盖,参保人数一直保持在5亿人以上。
这一阶段是社会保险保障制度建设取得重要进展的时期,同时,确立了公平价值取向与全面协调发展的建制理念,且国家财政投入逐年加大,法制化建设明显进步,从而实现了从被动配套到主动建设,从单向推进到综合推进,从双轨并存到全面建设新制度的根本转变。
法治时代(2010-)
2010年11月28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》,自2011年7月1日起施行。
自《中华人民共和国社会保险法》出台以后,国家又制定、修订了包括《工伤保险条例》、《工伤认定办法》等40多个配套法律法规,以保障各项民生服务有法可依。
社会保险法的重点:是以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社会保险保障体系,体现了统筹城乡的原则,突出了保护参保人员的合法权益,成就非凡!
2014年初,新型农村和城镇居民基本养老保险制度吹响合并号角,到2015年底,全国所有县级行政区基本完成两项制度的整合,实现了制度名称、政策标准、管理服务、信息系统四统一。
2015年1月,国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,明确机关事业单位实行与企业一致的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。终结了养老“双轨制”。由职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险共同构成的法定养老保险体系正在形成。
2016年1月,国家全面整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度,城乡居民按照统一的政策参保缴费、享受待遇。城乡统筹带来就医层次的提高,参保农村居民的用药范围明显扩大、定点医疗机构成倍增加,农村居民的就医实惠越来越多。
党的十八大以来,我国社会保险保障建设,始终坚持以人民为中心的发展思想,落实全面深化改革的总要求,改制度、扩范围、提待遇、强服务,建立起世界上覆盖人群最多的社会保险保障安全体系,夯实了民生基础,取得了举世瞩目的成就。
2016年11月17日,在国际社会保障协会第32届全球大会上,中国政府被授予“社会保障杰出成就奖”,成为世界上第二个获此殊荣的国家。这是国际社会对中国举世瞩目成就的认可与致敬。
我国的社会保险保障发展之路,民生雨露广泛播撒,辉煌成就彪炳史册。
社会保险保障事业是民生之依,每一步、每一个环都和人民群众的切身利益息息相关,其路久远,其事责重,全社会理应积极参与、强监督、重管理,继续砥砺前行,助力我国社会保险保障事业实现新的腾飞!
作者/ 法治报道 袁文强